2012年4月19日，國務院辦公廳發布了《“十二五”全國城鎮污水處理及再生利用設施建設規劃》（國辦發[2012]24號）（以下簡稱《規劃》），《規劃》以提升我國城鎮生活污水處理及再生利用能力和水平為總體目標，明確提出到2015年，污水處理率進一步提高，其中縣城污水處理率平均達到70%，建制鎮污水處理率平均達到30%。而目前縣城和建制鎮的實際污水處理率與預計目標仍存在較大差距，污水處理設施的建設形勢依然嚴峻，而且建設所需投資額巨大，若僅靠當地政府直接投入則面臨的困難較大。因此遵照《規劃》提出的“政府主導，社會參與”原則充分調動社會資金參與城鎮生活污水處理設施的建設和運營不失為一種很好的解決途徑。

現實來看，鄉鎮污水處理廠分布零散、規模普遍較小，污水處理能力大致在每日幾百噸至上萬噸，有些甚至低于每日100噸。對社會投資者而言，規模越大的污水處理廠越具有吸引力，而小廠基本不能滿足投資者對市場化經營的收益要求；但對政府而言，無論大鎮、小鎮均需要建設污水處理設施，建成后均需要專業的經營管理，無法厚此薄彼，于是將多個鄉鎮污水處理廠打捆招商的運作模式應運而生。

筆者近期參加了一個直轄市鄉鎮污水處理廠打捆招商的項目，發現在打捆招商的具體操作中，有幾個問題需要引起各方重視：

首先，不同鄉鎮地區發展存在客觀差異，利益訴求也不盡相同，在實際運作過程中，很可能出現各鄉鎮進展速度不一致的情況，甚至可能出現其中有些污水處理廠延期或者夭折的情況。為保障打捆運作的整體進度和有序推進，需要將各鄉鎮污水處理廠的風險相對隔離開，不能因一個污水處理廠項目的意外中止影響到整個項目包的推進。因此，政府部門與最終選定的社會投資者在簽署《特許經營協議》明確雙方合作原則后，還應就項目包內各污水處理廠分別簽署具體的項目合同。

其次，雖然采用打捆招商的模式，但各污水處理廠往往存在項目工藝、投資、進出水水質、運營模式（新建/委托運營）等多方面的差異，其成本也相應不同。同時，鄉鎮一級政府的財政之間是相對獨立的，各污水處理廠污水處理服務費的核算支付最終將直接或間接與各鄉鎮財政關聯。因此，打捆運作的項目包中各污水處理廠實行“一廠一價獨立核算”的模式比簡單實行統一的污水處理價格更為貼合現實情況并容易執行。

再其次，在污水處理廠市場化運作項目中，土地使用權是社會投資者非常關心的問題之一，因為土地使用權的處理方式直接關系到產權的界定和施工手續的辦理等事項，進而會影響到項目實施的順利程度和施工進度。鄉鎮污水處理廠的選址通常位于各鄉鎮的周邊地區，擬占用土地的性質很可能為集體土地建設用地。但法律對集體土地建設用地使用權的主體有較為嚴格的限制，一般只能由本集體及其所屬成員擁有使用權。全民所有制單位、城市集體所有制單位和其他經濟組織進行建設需要使用集體土地時，必須先經過征用，使之轉為國有土地后才能取得使用權（即國有土地使用權）。一般不允許全民所有制單位或城市集體所有制單位以及其他經濟組織擁有集體土地建設用地使用權。因此，若要順利實現招商目標、保障項目的合法順利推進，各鄉鎮政府需要先完成對集體土地建設用地的征用程序，然后視具體情況通過劃撥或出讓的方式將土地使用權提供給社會投資者。

最后，鄉鎮污水處理廠打捆運作所涉內容繁多，程序復雜，需要進行嚴謹的財務測算，并編制完善的法律文本，還需要與富有豐富市場經驗的社會投資者進行艱難的談判。而鄉鎮一級的政府工作人員在這方面的專業經驗、能力和時間都有限，通過聘請專業的咨詢機構協助政府運作可有效彌補政府工作人員的不足，避免鄉鎮自行運作可能帶來的不必要損失。

應該說，目前我國鄉鎮污水處理廠的建設已經駛入了快車道，而充分調動社會資本參與建設也已經成為大勢所趨。在可以預見的未來，鄉鎮污水處理廠打捆招商將會是一種重要的融資模式，只有認清這種模式的特點，妥善解決前述的關鍵問題并設計合理的項目條件，才有可能迎來一輪建設的春天。